Impactos ambientales/Desarrollo de áreas urbanas

Las ciudades desempeñan un papel central en el proceso de desarrollo. Son en general, lugares productivos que hacen un aporte importante al crecimiento económico de la nación. Sin embargo, el proceso de crecimiento urbano acarrea a menudo un deterioro de las condiciones ambientales circundantes. Como lugar de crecimiento demográfico, actividad comercial e industrial, las ciudades concentran el uso de energía y recursos y la generación de desperdicios al punto en que los sistemas tanto artificiales como naturales se sobrecargan, y las capacidades para manejarlos se ven abrumadas. Esta situación es empeorada por el rápido crecimiento demográfico de los urbes.

Los daños o costos ambientales resultantes ponen en peligro la futura productividad de las ciudades y la salud y calidad de vida de sus ciudadanos. Las ciudades se han vuelto las principales zonas rojas ambientales que requieren urgentemente de atención especial en las evaluaciones ambientales regionales y de proyecto y en la planificación y administración ambiental a escala regional metropolitana.

Los sistemas y servicios urbanos (p.ej. agua potable, saneamiento, transporte público y caminos) se congestionan cada vez más debido al crecimiento demográfico, comercial e industrial, junto con una mala administración urbana. Los recursos naturales (agua, aire, bosques, minerales, tierra), vitales para el desarrollo económico de las ciudades y de futuras generaciones, se pierden o malgastan mediante políticas urbanas inapropiadas. Aumenta constantemente el radio de impacto de las ciudades sobre los recursos que se hallan lejos de sus fronteras. Es más, las áreas urbanas se encuentran inundadas por sus propios desechos y asfixiadas por sus propias emisiones como resultado de políticas y prácticas inadecuadas de control de la contaminación y manejo de los desechos.

Muchos impactos negativos se asocian con las condiciones antes descritas. Los mayores riesgos de salud en muchas ciudades de los países en desarrollo, aun se encuentran ligados al tradicional problema de la eliminación de la excreta. Al mismo tiempo, existe una creciente preocupación en torno a los riesgos que para la salud representa la modernización debido a los desechos y emisiones tóxicos, traumas (accidentes de tránsito y otros, muertes violentas), y el stress urbano. La escala espacial de estos impactos va desde el hogar hasta la comunidad entera, el área urbana y en algunos casos, las regiones más allá. Los impactos de mayor preocupación aun se encuentran a menudo a escala doméstica y comunitaria, y se relacionan con las deficiencias de infraestructura y servicios urbanos. Los habitantes de los urbes, particularmente los pobres, soportan la mayoría de las condiciones del ambiente deteriorado mediante la pérdida de salud y productividad y la disminución de la calidad de vida. Se elevan los costos de la explotación de los recursos (p.ej. el costo de nuevas fuentes de agua potable) a medida que se acaban los recursos económicamente asequibles y de alta calidad. Las emisiones relacionadas con los problemas ambientales regionales y globales, se generan cada vez en las áreas urbanas o como resultado de la demanda urbana (por ejemplo, la urbanización en sí podría ser un factor principal en la demanda mundial de energía durante la próxima generación).

Impactos ambientales del crecimiento urbano

Contaminación de los desechos urbanos

Sin duda, el principal contaminante que preocupa a las ciudades en los países en desarrollo es la excreta humana. Menos del 60 % de la población urbana en los países menos desarrollados tiene acceso a un saneamiento apropiado, y sólo un tercio está conectado a los sistemas de alcantarillado.

Donde existen desagües, rara vez proporcionan un tratamiento del agua servida de las ciudades. De modo similar, la recolección y eliminación de la basura es un continuo problema para el gobierno local.

Sólo la mitad de los residentes urbanos se beneficia de los servicios de recolección, y los desechos sólidos municipales recolectados acaban en basurales o sistemas de drenaje.

La basura industrial representan una particular preocupación en las ciudades que carecen de capacidad para su correcto manejo, puesto que es difícil controlar las descargas y asegurar que los desechos peligrosos no acaben en las alcantarillas. Los sofisticados controles, necesarios para tratar y eliminar los desechos peligrosos, no se encuentran establecidos y en uso en la mayoría de los países en desarrollo.

Contaminación del aire urbano y doméstico

La contaminación del aire es un creciente problema en las grandes ciudades con mala ventilación natural e importantes emisiones móviles o estacionarias. En muchas ciudades, las condiciones se empeoran año tras año, a medida que aumentan las emisiones industriales y las provenientes del uso de los combustibles. Por ejemplo, se anticipa que las escuadras de vehículos y sus correspondientes emisiones aumenten en un 5-10 porciento anual en los países en desarrollo, estando el mayor crecimiento concentrado en las principales ciudades.

Las emisiones urbanas representan una parte importante y creciente de los gases de invernadero y los responsables de la destrucción de la capa del ozono.

Por más grave que sea la contaminación del aire ambiental en muchas ciudades grandes, se debe distinguir entre ésta y la contaminación del aire interior, que en todo el Tercer Mundo es posiblemente un problema más grave y ubicuo. En el ambiente de la vivienda, una de las principales preocupaciones es la quema interior de los combustibles tradicionales, altamente contaminantes, para la cocina y calefacción, que con frecuencia resulta en el contacto diario con elevados niveles de compuestos tóxicos. También es un problema frecuente el contacto ocupacional con contaminantes del aire interior y otros tóxicos, especialmente en fábricas pequeñas.

Desde un punto de vista de la salud pública, el principal problema es el contacto total de un individuo, con el tiempo, con todas las fuentes urbanas ambientales, domésticas y ocupacionales.

Problema de los recursos hidráulicos

La urbanización, junto con su inseparable desarrollo industrial, tiene profundos impactos sobre el ciclo hidrológico tanto cuantitativa como cualitativamente.

Los recursos hidráulicos disponibles en las cercanías de las ciudades, se están acabando o degradando a tal punto que aumenta substancialmente el costo marginal de su abastecimiento. Esto aumentos en costos surgen de la necesidad de explotar fuentes nuevas y más remotas, así como de los mayores requisitos de tratamiento a raíz del deterioro de la calidad del agua. Su disminución resulta mayormente de las inadecuadas políticas para la fijación de precios y medidas de conservación.

El bombeo excesivo del agua subterránea resulta en muchos casos en el hundimiento de la tierra con su consecuente daño a las estructuras urbanas, la disminución del nivel freático, y en muchos casos, problemas de salinización.

La eliminación incorrecta de los desechos urbanos e industriales contribuye al deterioro de la calidad del agua en las fuentes valiosas de agua potable de alta calidad.

La impermeabilización de la superficie de la tierra en las áreas urbanas cambia dramáticamente la hidrografía del aflujo, resultando en picos más altos e inundaciones más frecuentes, y a menudo se reduce el recargado directo del agua subterránea. Al mismo tiempo, el aflujo urbano es una de las principales fuentes de contaminación no puntual. Los problemas de contaminación del agua en los lagos, aguas costaneras y marinas, puede resultar en la pérdida de amenidades (oportunidades recreativas y rentas del turismo), agotamiento de las pesquerías, y problemas de salud asociados con el contacto recreativo y la contaminación de los peces y mariscos.

Producción y consumo de energía

Las ciudades inevitablemente requieren del consumo y, en diversos grados, la producción de energía para su uso en el hogar, los negocios y el transporte. La escala misma del uso urbano de energía puede Si nos abrazamos todos seremos felices Es común el empleo excesivo, frecuentemente resultado de políticas energéticas ineficientes. Los aumentos proyectados en el uso de la energía en las ciudades de los países menos desarrollados, en base a los pronósticos de crecimiento demográfico y económico y los patrones actuales de consumo ineficiente y elección de combustibles altamente contaminantes, presagian cada vez mayores impactos ambientales a nivel local, regional y global, y el riesgo de mayores accidentes.

Una apropiada fijación de precios para el combustible y la energía, mejores prácticas de planificación y administración energética, y tecnologías que ahorran energía, son necesarios como piezas fundamentales de las estrategias de conservación energética.

Las ciudades afectan además el equilibrio natural del calor, pues el que es generado por el uso de energía, incluyendo los automóviles, combinando con el calor diurno atrapado por las estructuras urbanas y la liberación más lenta durante la noche del calor almacenado, crea un efecto de “isla de calor” que puede elevar las temperaturas en la ciudad de 5° a 10° C. En las regiones y temporadas cálidas, esta situación es casi invariablemente desfavorable, sumándose a la incomodidad e inclusive aumentando la mortalidad (p.eje. entre los ancianos) al soportar una ola general de calor. Las inversiones térmicas son comunes sobre las áreas urbanas, atrapando las emisiones industriales y los productos de la quema de combustibles, y contribuyendo a la formación del nocivo "smog” fotoquímico.

Degradación de tierras y ecosistemas

A medida que crecen las ciudades, el fracaso del mercado urbano de tierras induce a una urbanización inapropiada y ejerce presión sobre los ecosistemas naturales circundantes.

Los impactos pueden incluir la pérdida de tierras húmedas y silvestres (con su rica diversidad genética y capacidad para proteger su hidrología), zonas costaneras, áreas recreativas, recursos forestales (particularmente debido a la acelerada deforestación para llenar la demanda de leña y carbón).

El desarrollo urbano puede impactar negativamente en las cuencas hidráulicas aguas abajo mediante el mayor aflujo y erosión.

También puede darse la degradación de las cuencas hidráulicas lejanas de la ciudad, como por ejemplo cuando se construye importantes proyectos de agua potable o energía hidroeléctrica a cientos de kilómetros de distancia, o cuando se trae leña y carbón de tales distancias.

Ocupación de áreas peligrosas

La urbanización periférica no controlada, que se observa en muchas ciudades de los países en desarrollo, produce la ocupación, por parte de grupos invasores y de bajos ingresos, de tierras bajas, áreas de inundación y laderas empinadas.

A más de la degradación de la tierra, que a menudo resulta, la misma gente que habita tales áreas se expone a mayores peligros de salud debido a inundaciones, deslaves de tierra y lodo, y erosión; sus viviendas e infraestructuras comunitarias circundantes son vulnerables a los accidentes, el daño y el colapso. También puede resultar un riesgo para la salud, el vivir en las cercanías de industrias altamente contaminantes o que trabajan con desechos peligrosos (p.ej. Bhopal).

Pérdida de propiedad cultural

Al considerar los impactos ambientales, con frecuencia se pasa por alto la degradación del patrimonio cultural en las ciudades, sean monumentos históricos o vivos. La contaminación del aire y agua es el principal culpable, que acelera la descomposición y destrucción de estos recursos culturales. Se siente los impactos en la pérdida de patrimonio cultural y de rentas provenientes del turismo.

Aspectos del ambiente urbano que requieren de consideración especial en las evaluaciones ambientales

Dinámica del proceso de urbanización

Aunque el ritmo de expansión urbana no carece de precedentes históricos, la mera magnitud del crecimiento demográfico es abrumadora. Ciudades como México y Sao Paulo reciben 500 a 750 mil nuevos habitantes por año. El detenimiento que se evidencia, en la década de los 90, en la tasa de crecimiento de las megaciudades, tendrá poco impacto sobre el número de nuevos habitantes que buscan empleo, vivienda y servicios.

Por otro lado, la tasa de crecimiento de las ciudades secundarias e intermedias no muestra signos de disminuir. Muchos países en desarrollo estarán confrontados con una explosión e a población urbana en ciudades del tamaño de 20.000 hasta 500.000 o un millón, y deben decidir desde ahora cómo proporcionar la necesaria infraestructura urbana.

Las anteriores políticas gubernamentales para influenciar o controlar la migración y ubicación industrial del campo a la ciudad, han sido mal dirigidas y, a la larga, han fracasado. Es más, el crecimiento de muchas ciudades grandes es regido ahora por un aumento natural y no por la migración.

Futuros intentos por racionalizar el crecimiento urbano deberán concentrarse en la planificación familiar y en políticas neutrales de ubicación que procuren asegurar iguales oportunidades de acceso, para individuos y empresas, a infraestructuras y servicios urbanos eficientes en todas las ciudades y pueblos, antes que subsidiar tales servicios para los pocos privilegiados en las principales ciudades.

Escala de la concentración de desechos y consumo de recursos

La prevención de la contaminación y los esfuerzos de control, se ven obstaculizados por la escala del crecimiento urbano y la rápida concentración de desechos y emisiones urbanos de todo tipo. El término escala es definido aquí como el equivalente (por unidad de área) de la densidad demográfica multiplicado por los desechos generados (o recursos empleados) por persona.

El problema es empeorado por el desarrollo económico, pues la cantidad de desechos urbanos generados por persona también suele crecer rápidamente con el aumento de ingresos per cápita. La escala del problema excede la capacidad del gobierno local para recolectar, tratar y eliminar los desechos municipales de agua servida y desechos sólidos, la capacidad de las autoridades para controlar los desechos y emisiones peligrosos, y la capacidad de la naturaleza para asimilar todos estos desechos.

El desafío consiste en encontrar maneras de reducir la generación de desechos urbanos a más de elaborar programas eficientes, efectivos y asequibles de manejo de los desechos y control de la contaminación.

Un problema de escala análoga existe por el lado de los insumos, como resultado del consumo concentrado de recursos que se ve en las áreas urbanas. Frecuentemente la demanda urbana de energía, agua, alimentos, minerales, madera y leña, y otros recursos, tiene impactos en cuencas hidráulicas y bosques distantes. La administración de la demanda urbana, el cambio de tecnología y la sustitución de los recursos, son factores de creciente importancia en la explotación y el uso sostenido de estos recursos.

Problema interambiental e intersectoriales

La mayoría de los intentos por tratar los problemas ambientales urbanos, son parciales, fragmentados y divididos en compartimientos. Comúnmente se emplea cuatro clases de fragmentación.

• Las ciudades suelen atender a los problemas percibidos por la comunidad (p.ej. recolección de basura) haciendo caso omiso a las externalidades que ocasionan (p.ej. ubicación e impacto de la eliminación de los desechos).
• Programas que se concentran en un solo medio ambiente no protegen a otros medios (p.ej. plantas de tratamiento que limpian el flujo de aguas servidas pero producen grandes cantidades de lodo que hay que disponer; mientras que la eliminación de este lodo y los desechos sólidos sobre la tierra podría evitar los problemas de contaminación de las aguas superficiales a costo de la calidad del agua subterránea y del suelo). Suele ser compleja la investigación de tales efectos interambientales.
• El hecho de no coordinar los programas sectoriales, aporta tanto a los problemas interambientales ya mencionados como a la pérdida de recursos gastados en las acciones inefectivas (p.ej. inversiones en el drenaje superficial, sin mejoras paralelas de la recolección y eliminación de los desechos sólidos; intentos por establecer pesquerías en aguas contaminadas con los desechos municipales).
• Los conflictos jurisdiccionales impiden la acción efectiva o dan lugar a brechas cruciales en los esfuerzos de prevención y control.

Deterioro del ambiente vital y los servicios públicos

En general, la calidad del ambiente construido y la provisión de servicios de infraestructura, son afectadas negativamente por el ritmo del crecimiento urbano y lo inadecuado de las respuestas institucionales. La capacidad tanto de inversión como de operación, es inadecuada para enfrentar el desafío. Los resultados son manifiestos en las viviendas y los sistemas de ventilación de calidad inferior a lo establecido, la falta de agua y saneamiento, las montañas de basura en las calles y drenajes, la proliferación de insectos y roedores portadores de enfermedades, la congestión del tránsito, la falta de espacios abiertos y verdes, el ruido y stress, y la vulnerabilidad ante los desastres naturales, entre otros.

Impactos sobre los pobres

A medida que deteriora el ambiente físico dentro y alrededor de las ciudades, los más afectados son los pobres urbanos, quienes constituyen del 30 al 60 % de la población urbana en los países en desarrollo y cuyos números aumentan. Entre las principales preocupaciones ambientales están los problemas de salud de estos habitantes, cuyo medio vital de calidad inferior a lo establecido no los protege de los desechos humanos y otros ni de la contaminación del aire interior. Las investigaciones intraurbanas confirman que la mortalidad y morbilidad por causa de las infecciones gastrointestinales y respiratorias y la desnutrición, son significativamente mayores entre los pobres urbanos que los demás residentes urbanos. Igual cosa sucede con el resultante costo de la atención médica y pérdida de productividad. Para los pobres, las principales prioridades ambientales siguen siendo mejores viviendas y el acceso de una infraestructura básica de agua potable y saneamiento a precios asequibles. Es más, en las ciudades en rápida industrialización del mundo en desarrollo, existe evidencia de que los pobres tienen un riesgo significativamente mayor ante las enfermedades crónicas y degenerativas asociadas con la modernización, así como las traumas y los problemas sicosociales que surgen a raíz de la tensión ambiental. Entre los pobres urbanos, existen varios grupos particularmente vulnerables: los niños, mujeres, adolescentes, trabajadores en industrias hogareñas, y ancianos. En un sentido estructural, estos grupos están particularmente desamparados porque carecen de la necesaria fuerza política para exigir mejoras ambientales, capacidad económica para invertir en medidas atenuantes y pagar por los servicios, y conocimiento de las alternativas.

Impactos espaciales y entre las generaciones

El análisis de la escala espacial de los impactos ambientales, es crítico para la comprensión de los problemas ambientales urbanos. Estos se relacionan además con la provisión o falta de infraestructuras y servicios urbanos claves, como se indica también en la figura. La consideración de los impactos de escala espacial apunta a varias inquietudes importantes para los países en desarrollo.

• Los impactos de salud son mayores y más inmediatos a nivel doméstico o comunitario y suelen disminuir en intensidad a medida que aumenta la escala espacial.
• Surgen problemas de equidad en relación con la provisión de servicios básicos a escala doméstica o comunitaria (ver el análisis que antecede sobre el diferencial intraurbano de salud y pobreza) y las externalidades intertemporales a escala regional y global, particularmente los impactos entre las generaciones, implícitos en el uso no sostenible de recursos y en los problemas ambientales globales.
• Los niveles de responsabilidad y gestión deben corresponder a la escala del impacto, pero a menudo los arreglos jurisdiccionales existentes violan este principio.

Algunas causas de la degradación ambiental urbana

Insuficiente conocimiento y comprensión

La complejidad generada por las mencionadas características exclusivas del medio ambiente urbano, dificultan una adecuada comprensión y análisis de las relaciones existentes entre los problemas, impactos y causas subyacentes, y las acciones correctivas. La capacidad para planificar e implementar respuestas para los problemas ambientales urbanos citados anteriormente, y la habilidad para lograr un consenso político, es obstaculizada por la falta de conocimiento de los problemas y procesos de la degradación ambiental. Normalmente, faltan datos ambientales sobre las áreas urbanas, ni existe un marco analítico de amplia aceptación para comprender los problemas, clasificarlos y diseñar programas de protección ambiental. Existe una urgente necesidad de acordar en modelos conceptuales fuertes en esta área y diseminarlos, sean modelos simples y pragmáticos de planificación, sistemas especializados, o modelos más sofisticados de la calidad ambiental para la predicción.

Políticas económicas

La inadecuada fijación de precios para recursos y servicios. La fijación ineficiente de precios para recursos (p.ej. tierra, agua, energía, alimentos) socava los intentos de administrarlos, resulta en la incapacidad para conservar los escasos recursos y en el excesivo empleo de los naturales, acabando en el eventual colapso del ecosistema. Aunque este problema no se presenta solamente en la administración de recursos urbanos, la escala de consumo urbano y fuerte presión política por mantener bajos los precios para el consumidor urbano, exige particular atención a la administración de la correspondiente demanda. La inapropiada fijación de precios para los servicios urbanos resulta en una ineficiente asignación y desigual distribución, que se manifiestan en:

• pobres urbanos que carecen de servicios a pesar de cierta voluntad y capacidad para pagar
• servicios que son subsidiados para los ricos
• asignación errónea de fondos entre los gastos periódicos y de capital
• incapacidad para recuperar costos y financiar servicios a nivel local, resultando en mayor dependencia de las transferencias fiscales desde el gobierno central.

También se puede dar consideración al uso de subsidios (p.ej. créditos blandos para la conexión de servicios, tarifas "life-Iine", o subsidios entre usuarios) como medidas de transición para proteger a los pobres urbanos contra los potenciales impactos negativos a corto plazo del ajuste estructural, pero en tales casos deben ser abiertos, transparentes y bien dirigidos.

Otros recursos de distorsión económica. Los subsidios ocultos, impuestos, tasas de interés, tipos de cambio, y reglamentos mal diseñados o aplicados, pueden resultar en distorsiones dañinas en el empleo de los recursos ambientales, tanto físicos como naturales. Aparte de la fijación directa de precios como ya se ha mencionado, existen otros tipos comunes de subsidios distorsionantes. Por ejemplo, la aplicación de tarifas protectoras para productos fabricados con un uso ineficiente de energía o un elevado nivel de contaminación, el no cobrar tarifas de transporte o derechos de bosque para la producción de leña o carbón con destino urbano, resultando en la administración no efectiva de los bosques, y la adopción de una tasa de interés mucho menor al costo de los fondos para préstamos municipales o financiamiento de viviendas, socavando así la sostenibilidad del mecanismo de financiamiento. El excesivo control regulador sobre los mercados de tierra, resulta en precios inalcanzables y produce la ocupación y degradación de tierras ecológicamente frágiles, así como la ubicación de los pobres en tierras propensas a los peligros.

Debilidades en la planificación y administración ambiental

La deficiencia del marco legal y regulador. Hasta ahora, pocos países han establecido la amplia protección ambiental legal y regulador que se necesita para administrar los problemas ambientales urbanos. La ley debería proporcionar una clara asignación de la jurisdicción y responsabilidad de seguimiento y coacción, así como especificar mecanismos de financiación para las actividades de coacción y control. Debe además coincidir con el actual conocimiento científico y establecer objetivos, políticas y procesos claros para la promulgación de los reglamentos y normas y para el establecimiento y mantenimiento de sanciones, iguales en valor al daño ecológico incurrido. Los reglamentos y normas deben ser sencillos, transparentes y de fácil aplicación. En muchos casos, se podrá lograr una mejora ambiental significativa dentro de la legislación y las normas existentes, si no fuera por la casi total ausencia de capacidad de control y coacción.

La complejidad jurisdiccional en las áreas urbanas surge de la multiplicidad de actores (agencias sectoriales nacionales y regionales, gobiernos estatales o provinciales, administración local) sin asignación de responsabilidades para las principales funciones, las cuales presentan solapamientos y vacíos o son mal definidas. A menudo es necesario separar las funciones normativas de las operacionales. De este modo, el gobierno local podrá desempeñar un importante rol en la reglamentación de los contaminantes industriales (particularmente de la fabricación a pequeña escala), mientras que a la vez las municipalidades constituyen una fuente importante de contaminación y deben ser reguladas por las autoridades regionales o nacionales.

La debilidad institucional y administrativa. Una administración urbana débil obstaculízalos intentos de mejorar las condiciones ambientales en las ciudades. Esto abarca las responsabilidades de planificación y operación para el manejo de los desechos municipales y control de la contaminación, la administración de la tierra, el drenaje, el control del tránsito y el financiamiento municipal. Las preocupaciones ambientales rara vez se incorporan en el proceso de la planificación. En muchos países, distintas agencias sectoriales proporcionan servicios ambientales Individuales con una coordinación inadecuada entre ellas. En pocas ocasiones es adecuada la recuperación del costo de los servicios, aun para la operación y el mantenimiento, quedando sin fondos para financiar nuevas inversiones para la demanda no suplida. La administración ineficiente del tratamiento de los desechos municipales e industriales y de las operaciones de eliminación, hace del control de la contaminación una de las primeras prioridades en la mayoría de las regiones urbanas. Las instituciones públicas carecen de los recursos necesarios para realizar el trabajo, pero requiere poco esfuerzo involucrar al sector público en la provisión de servicios ambientales urbanos bajo condiciones que favorecerían las operaciones eficientes.

Los controles intelectivos del uso de la tierra y sistemas de derecho de propiedad. Los problemas en torno a los derechos de propiedad, contribuyen a la degradación de la tierra y de los recursos naturales, y a la distribución desigual de tales recursos. Pocos países han resuelto los problemas básicos de la tenencia de la tierra, que impiden la movilización de recursos domésticos y comunitarios para lograr mejoras ambientales básicas. Este es el caso especialmente de los invasores perturbados y habitantes de los tugurios centrales. Otra área problemática son los derechos de agua, puesto que con frecuencia el uso industrial urbano del agua subterránea está en conflicto directo con la explotación eficiente de los recursos hidráulicos de la región. A menudo el desarrollo ecológicamente solvente del uso de la tierra urbana, es impedido por el fracaso del mercado local de tierras debida a una excesiva reglamentación a más de la falta de sistemas de información sobre las tierras y la ausencia de políticas y acciones que alejen a la expansión urbana de las áreas poco adecuadas para el desarrollo urbano.

Falta de conciencia ambiental y voluntad política

A veces el nexo entre la causa ambiental y su efecto, es tan remoto en el tiempo o el espacio que no es reconocido o, si lo es, difieren los intereses sociales y privados. A menudo los líderes políticos enfocan problemas inmediatos y altamente visibles, resultando en soluciones "de vendaje" de corto alcance. Desafortunadamente, suele ser necesario un desastre ecológico (p.ej. Bhopal o una serie de inundaciones) para estimular un cambio profundo. Se necesita campañas de información pública y procesos consultivos para identificar las principales prioridades ambientales, establecer la voluntad política necesaria para tratarlas, y ayudar a fortalecer la capacidad de la comunidad para participar en su solución. Con demasiada frecuencia, la educación ambiental se encuentra totalmente ausente del sistema educativo formal, no es vista como función de las autoridades ambientales, y es mal servida por los medios masivos que suelen concentrarse en un tratamiento sensacionalista de los temas ambientales y no en las verdaderas prioridades locales.

Oportunidades para mejorar la administración ambiental urbana

Intervenciones políticas

Las políticas económicas pueden constituir un instrumento poderoso para corregir los desequilibrios ambientales que se dan dentro y fuera de las ciudades. El fijar precios para los recursos y servicios a su verdadero costo social marginal, mejoraría la conservación y utilización de los recursos. En comparación con otras políticas ambientales, las medidas de fijación de precios suelen tener un reducido costo y en muchos casos son positivas en sentido fiscal. Se debe eliminar los subsidios para actividades destructivas del medio ambiente. Por otro lado, también se necesita incentivos económicos para reducir la excesiva dependencia en los programas de reglamentación e inversión. Pueden resultar útiles tales medidas administrativas como tarifas sobre la contaminación, incentivos tributarios, y subsidios para grupos determinados.

También es necesario formular las políticas de higiene urbana enfocando a tales áreas como la mejora de los refugios, el agua potable y el saneamiento, el manejo de los desechos industriales y urbanos, y la prevención de los accidentes. Otras áreas de importancia son el drenaje, el manejo del tránsito, la administración energética, y los programas de atención médica preventiva. Las políticas deben tener como propósito el de lograr mayor acceso y cobertura, junto con la recuperación de costos.

La administración y planificación ambiental

Es necesario un marco legal y normativo equilibrado para apoyar los programas de inversión e instrumentos de política económica. Aunque se busca la desreglamentación en algunas áreas (p.ej. los mercados de tierras), se requiere de regulación y coacción más estricta en otras (p.ej. normas de descarga). Es posible que tenga que ser actualizada la legislación ambiental para tomar en cuenta nuevos conocimientos científicos, introducir paulatinamente nuevos reglamentos y normas ambientales de acuerdo con la capacidad de inversión y aplicación, y crear nuevos mecanismos consultivos entre los diversos niveles gubernamentales, comerciales y públicos.

La administración del uso de la tierra es crítica para atenuar el impacto de la urbanización sobre la tierra y otros recursos. Los sistemas de registración e información de la tierra, impuestos sobre el predio, arreglos de tenencia de la tierra, y planificación espacial, son importantes instrumentos administrativos que no son empleados con suficiente amplitud en las ciudades de los países en desarrollo. La tierra urbana con servicios es un bien escaso, y su uso y expansión debe ser orientada hacia áreas apropiadas en cuanto al espacio se refiere. La falla de los mercados urbanos de tierra resulta en problemas ambientales como la degradación de la tierra, pérdida de los ecosistemas frágiles, y ocupación de las áreas peligrosas. La capacidad urbana para planificar y administrar el uso de la tierra es crucial para la protección ambiental en tales casos, como lo es la atención a los sistemas formales y tradicionales de derechos de propiedad. Se debe eliminar o modificar todo reglamento y norma de desarrollo de la tierra que restrinja la provisión asequible de tierras y viviendas urbanas con servicios.

Administración de los recursos naturales. Existen importantes interacciones entre las áreas urbanas y la circundante base de recursos naturales, en términos de la excesiva demanda urbana sobre los recursos o degradación de los mismos, resultado de la actividad o inactividad urbana. Es común que se manifiesten los impactos ambientales en los recursos hidráulicos, los bosques y las zonas costaneras. Estos sucesos señalan la necesidad de una planificación y administración regional integrada de los principales recursos naturales alrededor de las áreas urbanas importantes. Es más, se necesita un marco legal y normativo para la explotación de tales recursos, que sea factible implementar, defina claramente la relación entre las autoridades legales y administrativas, aclare los derechos de propiedad, y sea comprensible para el público. Aunque es posible que el gobierno local no desempeñe un rol central en la administración de los recursos naturales, no se puede pasar por alto la influencia que ejerce las ciudades sobre su explotación.

Un mejor manejo de los desechos urbanos es una función municipal en particular que exige urgente atención. Se necesita desarrollar la capacidad institucional e introducir buenas prácticas administrativas para lograr una mayor cobertura para los grupos de bajos ingresos, provisión eficiente de servicios, y operaciones efectivas de eliminación. El potencial rol del sector privado en brindar servicios de manejo de los desechos, ha sido muy subvalorado y debe ser explorado en el futuro.

La planificación ambiental significa integrar las preocupaciones ambientales en el proceso global de planificación urbana. Esto requiere incorporar datos, políticas, normas, técnicas y seguimiento ambiental, en una planificación estratégica de acción coordinada a nivel de cada ciudad. La planificación ambiental debe tomar en cuenta los factores espaciales, interambientales, intersectoriales e intertemporales.

Mejoras institucionales

Una mejora necesaria es el área de la capacidad institucional para tomar acciones coactivas. El control y la coacción son cruciales, ya sea que se adopte una estrategia de comando y control, incentivos económicos, o una combinación de los dos, para la protección del medio ambiente. Puesto que los problemas ambientales desconocen fronteras políticas, se debe especificar los arreglos y responsabilidades jurisdiccionales. Generalmente, las autoridades ambientales nacionales son los responsables de establecer políticas y reglamentos ambientales y de brindar a los gobiernos locales asistencia técnica y ayuda financiera para la implementación de los programas. Las acciones de reglamentación y coacción para controlar las fuentes privadas de contaminación, son tomadas por los gobiernos estatales y locales, o por autoridades regionales especiales creadas para administrar las cuencas fluviales o distritos de eliminación de desechos. Casi universalmente, el gobierno municipal es asignado la responsabilidad de recolectar y eliminar desechos domésticos, y al no administrar apropiadamente estas actividades es en sí una importante fuente de contaminación. Se debe distinguir claramente entre tales actividades contaminantes del gobierno local y aquellas que corresponden al control de las descargas industriales por parte del mismo (p.ej. control de emisiones en las áreas urbanas, de descargas en el alcantarillado municipal, y de la eliminación de desechos peligrosos en los botaderos municipales por parte del gobierno local). Las autoridades regionales, estatales o nacionales, deben ser capaces de aplicar los reglamentos para la eliminación de los desechos municipales por parte de las ciudades. Finalmente, el rol de los grupos comunitarios, ONGs ambientales y del sector privado e informal, en la administración del medio ambiente urbano, debe ser reconocido y alentado mediante políticas apropiadas de potenciamiento.

Inversiones y financiación

Es necesaria además una mayor inversión de capitales para tratar la creciente acumulación de necesidades urbanas de infraestructura ambiental. Debe haber mayor énfasis en el empleo de tecnologías apropiadas y costo - efectivas para la protección del medio ambiente, junto con una menor dependencia en el presupuesto público para tales inversiones mediante la aplicación de tarifas para los beneficiarios. El establecimiento de sociedades que incluyen al sector público y privado, es un método especialmente prometedor. La aplicación del principio "el contaminador paga 11 puede reducir el costo gubernamental de los programas correctivos. Como mínimo, el autofinanciamiento de los servicios ambientales mediante tarifas para los usuarios y contaminadores, deben ser suficientes para pagar los costos periódicos de las operaciones. Idealmente, estas tarifas deben ir ligadas a los costos marginales a largo plazo de construir, mantener y operar la infraestructura ambiental.

Educación ambiental y participación pública

A fin de aplicar presión política para la acción ambiental, los grupos urbanos afectados deben comprender las causas de sus problemas y saber expresar sus preocupaciones. Sin embargo, generalmente existe poca consciencia pública en cuanto a las fuentes y los efectos de la degradación ambiental urbana. Es más, rara vez participan las poblaciones objetivo en la planificación e implementación de la infraestructura y servicios ambientales. Esto se va particularmente en el caso de los grupos vulnerables como mujeres, niños y ancianos. Se necesita conscientizar, mediante la entrega de información en torno a los riesgos y alternativas ambientales, a los que pueden ser más afectados por las externalidades ambientales. La conscientización puede motivar a los grupos afectados a participar en el proceso de administración ambiental. Se requiere de educación ambiental para informar a los grupos urbanos claves acerca de las causas del deterioro del ecosistema y los recursos, así como las potenciales soluciones a nivel del hogar, la comunidad, la ciudad y la región. Esto se puede lograr mediante mecanismos formales (p.ej. escuelas formales, campañas periodísticas) y enfoques informales en un grupo específico (p.ej. capacitación de los líderes comunitarios, organismos de extensión barrial). La participación pública puede ser ampliada y profundizada al alentar a una variedad de actores (movimientos comunitarios, organizaciones comerciales, grupos para la prótácción del consumidor, partidos políticos, grupos juveniles y otros) y abrir los procesos de planificación e implementación a la participación del público.

Marco analítico para los Problemas Ambientales Urbanos

Manifestaciones	Impactos	Causas	Remedios
Deterioro del ambiente vital y servicios	Impactos en la salud enfermedades infecciosas y parasíticas desnutrición accidentes stress, drogas violencia toxicidad aguda y crónica efectos genéticos cáncer Pérdida de productividad urbana Degradación del ambiente natural pérdida de recursos pérdida de amenidades	Vivienda de calidad inferior a lo establecido. Falta de agua y saneamiento Insectos y roedores portadores de enfermedades Contaminación del aire interior Agua/suelo cargado de excreta Descarga de basura Ruido/stress Congestión de tránsito Desastres naturales	Reglamentación apropiada de vivienda y urbanización Financiación de viviendas Provisión de infraestructura y lotes asequibles Provisión a costo de servicios de agua potable, saneamiento y recolección de los desechos sólidos Subsidios para determinados grupos Mayor eficiencia y efectividad en la provisión de infraestructura y servicios Control de la contaminación Participación comunitaria
Contaminación del aire ambiental	Localizada primordialmente en las grandes ciudades problemas de salud pérdida de valores estéticos, culturales, recreativas daño de propiedades (incluyendo los monumentos históricos) Actualmente más un problema metropolitano que original/global Contaminación del aire interior	Urbanización/industrialización Fijación de precios para combustibles/energía y demanda urbana de energía Propiedad de vehículos Calefacción unitaria Uso de combustibles altamente contaminantes: gasolina con plomo lignito con alto contenido de azufre	Fijación de precios para los insumos industriales y energéticos Reglamentos y normas Tarifas por emisiones Control y coacción Conservación de energía Intervenciones tecnológicas: Depuradores, filtros “baghouse” Control de emisiones para vehículos Sustitución de combustibles
Contaminación del aire interior	Enfermedades crónicas de obstrucción del plumón Infecciones respiratorias agudas Bajo peso al nacer y problemas relacionados Cáncer	Uso de combustible orgánicos para la cocina y calefacción doméstica Fumadores pasivos Contacto mediante la industria casera	Fijación de precios para combustibles y energía comercial Subsidios a grupos determinados para combustibles Conscientización del público
Contaminación con desechos sólidos	Peligros para la salud Impactos en las amenidades Drenaje obstruido a inundación Contaminación del agua (lixiviación) Contaminación del aire (metales pesados/compuestos orgánicos tóxicos de incineradores y quema sin control)	Mejoras en las viviendas y la ventilación Manejo ineficiente (recolección y eliminación) Impactos no reconocidos o externos a la comunidad	Mejoras en la recolección cobertura ampliada (p.ej. para un área de bajos ingresos por medio de métodos basados en la comunidad) operaciones eficientes (p.ej. crear mercados contestables para alentar la entrada del sector privado) fortalecimiento financiero (presupuesto, contabilidad, recuperación de costos) Tecnología y manejo de su eliminación Recuperación /reciclaje de los recursos
Contaminación fecal	Enfermedades diarreicas Parasitosis Desnutrición Elevada mortalidad infantil	Falta de servicios sanitarios básicos Agua/tierra cargada de excretos Proliferación de basura/insectos	Falta de servicios sanitarios básicos Agua/tierra cargada de excretos Proliferación de basura/insectos
Contaminación con desechos peligrosos	Efecto agudo en las aguas subterráneas, pero a menudo impactos en múltiples ambientes Daños con poca concentración Perjuicios para la salud (p.ej. toxidad aguda y crónica) Acumulación en la cadena alimenticia Bombas de tiempo” (botaderos que acumulan con el tiempo)	Reglamentos/administración insuficiente Fijación de precios para los insumos a industrias que producen los desechos Impactos separados en el espacio y en el tiempo	Reglamentos, normas y tarifas Capacidad de seguimiento y coacción Entrega de licencias Minimización de desechos modificación del proceso recuperación/reciclado de los recursos Tecnología y administración del tratamiento y eliminación
Disminución de los recursos de agua dulce (superficial y subterránea)	Agotamiento de fuentes Incremento del costo marginal Hundimiento de tierra	Políticas de fijación de precios Cultural (percepción del bien gratuito) Bombeo excesivo de las aguas subterráneas Políticas y prácticas de riego (falta de eficiencia) Fugas del agua	Mejoras en la fijación de precios Administración integrada de las cuencas hidráulicas Mejoras tecnológicas (p.ej. reutilización de las aguas servidas) Reglamentación de la extracción del agua subterránea Mejoras en O&M
Degradación de la calidad de los recursos de agua dulce (superficial y subterránea)	Mala calidad del agua superficial y subterránea Impactos en la salud Creciente costo marginal de: agua potable agua industrial - tratamiento individual Saturación con agua y salificación Intrusión salina	Practicas de eliminar desechos municipales e industriales Aguas servidas (fijar precios para el agua, mala O&M) desechos industriales (fijar precios para insumos, mala aplicación de reglamentos) Aflujo urbano Políticas y prácticas de riego Bombeo excesivo de las aguas subterráneas Impactos no reconocidos o exteriores a la comunidad	Políticas de fijación de precios Reglamentos, normas, tarifas Seguimiento y coacción Manejo de los desechos sólidos y peligrosos Tecnología y operaciones de tratamiento Administración integrada de las cuencas hidráulicas Reglamentación de la extracción de las aguas subterráneas Educación pública
Contaminación del agua de lago, costal y marina (incluyendo la disminución de pesquerías)	Principalmente a nivel local clausura de playas y pérdida de rentas del turismo pérdida de la estética consecuencias para la salud eutrofia contaminación de peces y mariscos Menores oportunidades de empleo	Prácticas de eliminación de desechos municipales e industriales (ver arriba) Aflujo agrícola (más sus políticas correspondientes) Detergentes Transporte marítimo /petróleo Basura/plásticos	Reglamentos para contaminación del agua (municipal e industrial) Manejo de los desechos sólidos Mejoras tecnológicas (p.ej. diseño de desembocaduras) Instalaciones y reglamentos de transporte marítimo Designación de áreas especiales p.ej. santuario marino) Administración de la zona costanera
Degradación de tierras y ecosistemas	Pérdida de tierra silvestres/húmedas (rica diversidad genética, aves migratorias, aspectos hidrológicos) Degradación de zona costanera Pérdida de áreas recreativas (p.ej. extensiones de playa) Deforestación (demanda urbana de leña/carbón) Mayor erosión	Valor sombra de la tierra mucho más alto que los precios Ausencia de impuestos al predio y su coacción Crecimiento urbano desenfrenado ausencia del control de la planificación falta de alternativas legales para las invasiones Contaminación del agua Prácticas de eliminación de los desechos sólidos Ocupación de zonas empinadas	Iniciativas aproximadas (precios e impuestos) Reglamentos de planificación asequible; coacción Reglamentación del control de la contaminación Designación de áreas especiales (p.ej. reservas naturales, parques, playas) Actividades de ONGs en apoyo de las iniciativas ambientales
Ocupación de tierras de alto riesgo (en general invasores y grupos de bajos ingresos) tierras bajas áreas de inundación zonas empinadas	Inundación Deslaves de tierra y lodo Erosión Riesgos para la salud, accidentes Daños a las propiedades y colapso de edificios	Sistemas de tenencia de tierras Fracaso de mercados de tierras Falta de tierras urbanizadas Reglamentos/coacción para la tierra	Incentivos apropiados (precios, impuestos, tenencia, acceso a financiación de la vivienda) Menos reglamentación de los mercados de las tierras Provisión de infraestructura asequible Subsidios a grupos determinados Programas de participación comunitaria
Degradación del patrimonio cultural monumentos históricos monumentos vivos	Pérdida de patrimonio cultural Pérdida de rentas del turismo	Valor local menos que el internacional Contaminación del aire Prácticas de manejo de los desperdicios sólidos Falta de coacción	Monumentos muertos: - control de la contaminación - preservación/coacción Monumentos vivos: distritos históricos incentivos tributarios educación pública

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