Impactos ambientales/Estudios de Base

Introducción

El reasentamiento y la rehabilitación tienen que planificarse minuciosamente y estar basados en información precisa y en un estudio detenido de los posibles efectos del desplazamiento. Para cumplir esos objetivos es indispensable contar con estudios detallados de base, los cuales deben:

indicar los posibles riesgos para la población afectada;
cuantificar con la mayor precisión posible el número de personas afectadas por el proyecto;
indicar los distintos grupos, sectores y poblaciones de que se trata y analizar las formas concretas en que han de ser afectados (análisis de los directamente interesados)

Para la preparación de los estudios de base tal vez haya que recurrir a diversas disciplinas, especialmente las ciencias sociales. En la medida de lo posible, los estudios deben llevarse a cabo en estrecha consulta con las poblaciones afectadas. Las organizaciones locales, los organismos de gobierno y las organizaciones no gubernamentales tal vez puedan ofrecer también experiencias útiles y puntos de vista locales.

Análisis del riesgo

El empobrecimiento es el riesgo más grave a que hacen frente las poblaciones desplazadas. El empobrecimiento puede obedecer a diversos factores, entre ellos:

La pérdida de oportunidades de empleo puede afectar a grupos distintos de los que pierden la vivienda. Los artesanos o los dueños de negocios pequeños que vivan fuera de la zona inmediatamente afectada pueden perder su medio de vida. En los proyectos urbanos de reubicación, algunos grupos quedarán sin acceso a sus fuentes de ingresos si son trasladados a un lugar demasiado distante del centro de la ciudad donde tenían empleo o se dedicaban a actividades en el sector informal.
La marginalización, o movilidad social hacia abajo, ocurre cuando los hogares no pueden recuperar plenamente su capacidad económica y ello puede ser resultado de la pérdida parcial de propiedades, la pérdida de acceso a clientes y mercados o una compensación insuficiente.
La inseguridad alimentaria guarda relación con todos los factores que anteceden.

Entre otros riesgos que hay que tener en cuenta se incluyen:

La pérdida de la vivienda y los enseres domésticos. La pérdida de vivienda puede tener carácter temporal. Sin embargo, si la indemnización se basa exclusivamente en la tasación de la casa propiamente dicha, el desplazamiento de los habitantes de asentamientos precarios puede dejar a las familias más pobres literalmente en la calle.
El aumento de la morbilidad y la mortalidad guarda relación directa con el empobrecimiento, la pérdida de la seguridad alimentaria y la vivienda y el trauma y la presión psicológica.
El desbaratamiento de las redes sociales tiene lugar cuando el desplazamiento causa la separación de grupos familiares y de comunidades muy unidas. La ruptura de los lazos con familiares y vecinos puede causar la pérdida de redes de apoyo social y la tentación para los jóvenes de irse a nuevos asentamientos.
Interrupción o pérdida de la educación; el desplazamiento puede interrumpir la escolaridad de los niños y causar incluso que algunos simplemente dejen de ir a la escuela. Hay que tener en cuenta las necesidades educacionales de la población. Cuando sea posible, la reubicación debe coincidir con el término del año escolar.

Estudios de Base, Censos y Encuestas

Es necesario proceder a diversos estudios y encuestas. Los requisitos y la metodología serán distintos según el proyecto, aunque en general es útil distinguir entre los estudios necesarios para facilitar la planificación del programa de reasentamiento y los estudios que se utilizarán para determinar el derecho a compensación o a otros beneficios.

Los primeros deben ser de amplio alcance y, cuando sea posible, de índole participativa y deberían proporcionar la información necesaria para evaluar y cuantificar los riesgos que entrañe el desplazamiento.

Los segundos tienen un ámbito más limitado pero deben ser rigurosos, completos y verificables.

En la presente parte del ciclo del proyecto hay que proceder a un estudio inicial, o “evaluación rápida”, a fin de determinar el número y los tipos de personas que probablemente serán afectadas por el proyecto. La información debe ser lo más precisa posible y servir de base sólida para el análisis de distintas alternativas. El estudio deberá realizarse en estrecha coordinación con el equipo encargado de la evaluación y selección de distintos diseños para el proyecto.

Deberan contener una estimación precisa del número de personas afectadas según las distintas trayectorias de un camino o los distintos lugares en que se instale un sistema de abastecimiento de agua o de alcantarillado.

Los estudios iniciales tal vez incluyan poblaciones que no serán afectadas por el proyecto que finalmente se seleccione en la Fase 3.

El estudio inicial debe proporcionar información acerca de los siguientes elementos:

número de personas/hogares afectadas según los distintos proyectos posibles;
el tamaño y la composición del hogar;
el empleo y las fuentes de ingreso;
las actitudes, los valores y las aspiraciones;
la situación jurídica en cuanto a la tenencia o los derechos de ocupación;
la vivienda, el tipo y los materiales;
la infraestructura y los servicios (abastecimiento de aguas, desagüe, caminos de acceso, escuelas, etc.);
los indicadores de salud y los riesgos posibles;
las redes sociales y de organización de la comunidad;
la presencia de organismos jerárquicos y organizaciones no gubernamentales.

El estudio inicial puede recurrir a fuentes secundarias, como censos o datos procedentes de un censo agrícola, si la zona afectada está claramente circunscrita, como ocurre por ejemplo en el caso de un proyecto de embalse.

En el caso de proyectos lineales, como caminos, drenaje o líneas de transmisión, normalmente será necesario preparar un estudio sobre el terreno de la zona que puede resultar afectada por el proyecto.

En algunas situaciones tal vez sea conveniente no realizar el estudio sobre el terreno o postergarlo. Así puede ocurrir en el caso de los asentamientos de precaristas donde existe un riesgo considerable de que la gente acuda al lugar atraída por la perspectiva de una compensación u otros beneficios.

En esos casos se puede recurrir a la aerofotografía para determinar el número de viviendas y complementar esa información mediante la observación directa, información procedente de fuentes secundarias y entrevistas con ciertas unidades familiares o con fuentes esenciales de información, como asistentes sociales, maestros o trabajadores de la salud.

Para el diseño detallado del plan de reasentamiento se requiere un estudio más minucioso. En éste se debería actualizar la información obtenida en el estudio inicial e incluir datos precisos acerca de la población afectada, entre ellos la demografía, la composición del hogar y la organización social, la tenencia de la tierra, la situación socioeconómica y el perfil de salud de la población. Los datos se utilizarán para preparar un análisis detallado de los riesgos de cada sector de la población, para determinar las prioridades y proponer un plan pormenorizado de reasentamiento y rehabilitación. El estudio puede servir también de base para la supervisión y evaluación del programa de reasentamiento.

El estudio debería reunir la información necesaria para la selección de lugares adecuados de reasentamiento y formular sugerencias respecto de un diseño adecuado de las viviendas. En la recopilación de datos habría que aplicar un método participativo que permita a la población afectada involucrarse en su propio reasentamiento desde el comienzo del proyecto. Los estudios ofrecen la primera oportunidad relevante para trabajar con la población afectada y deben ser considerados como el inicio del proceso de desarrollo de la población afectada. Es importante asegurarse de que todos los grupos y subgrupos sean entrevistados, que la consulta pueda ser verificada y que la información obtenida en las consultas sea incluida en el plan de reasentamiento. Hay que tener especial cuidado de no generar expectativas, por si el proyecto no se lleva a cabo o su diseño es modificado sustancialmente. En esta etapa, tal vez sea necesario diseñar una estrategia de control social que permita a la comunidad desalentar el oportunismo y la instalación de nuevos asentamientos en la zona del proyecto.

El estudio de base probablemente constituya la tarea más crítica en la planificación del reasentamiento porque sirve de base para todas las consideraciones y decisiones en el futuro. El estudio debe proporcionar la información más actualizada que sea posible y para su preparación hay que combinar diversas técnicas, entre ellas el aprovechamiento de las estadísticas existentes, la recolección de nuevos datos cuantitativos y la recogida de datos cualitativos obtenidos en consultas con la comunidad o en minuciosos estudios de casos

Censos y levantamientos catastrales

El estudio de base debe incluir un censo completo de la población afectada en la primera etapa del Proyecto. Este censo sirve para determinar el período de eligibilidad (fecha límite) a los beneficios del reasentamiento e incluso se puede combinar con el registro de los bienes afectados. El censo de la poblacion afectada en las etapas sucesivas debera ser oportunamente planificado para no causar atrasos en los cronogramas de obras y desembolsos.

Cualquiera que sea el momento en que se lleve a cabo, el censo completo debe ser riguroso y verificable y hay que notificar oficialmente a la población afectada que será utilizado para determinar sus derechos a los beneficios del proyecto o a una compensación. Es importante que todos entiendan bien las definiciones fundamentales, como qué constituye una unidad familiar, qué grupos o personas tienen derecho a qué beneficios y cuáles son las fechas límite de eligibilidad, y que éstas tengan carácter jurídico obligatorio.

El censo debe ser verificable, porque quizá sea necesario impedir que se traslade gente a la zona para aprovechar indebidamente los beneficios del reasentamiento. Este es un riesgo normal en los asentamientos de precaristas en zonas urbanas. Una posibilidad consistiría en que un organismo independiente confirmara, mediante técnicas de muestreo, la exactitud del censo. Hay otros métodos, como poner una marca en cada casa, dejar constancia por escrito de que una unidad famil¬iar ha sido incluida en el censo o tomar una fotografía de los miembros de la unidad familiar en el momento de su registro.

Si la población afectada ha participado desde el principio en la planificación del reasentamiento, tal vez sea posible prestarles asistencia para que se organicen a fin de proteger la zona de precaristas intrusos. Como alternativa, tal vez proceda contratar miembros de la comunidad como personal de seguridad y hacerles trabajar bajo la supervisión de personas ajenas a la comunidad a fin de impedir abusos de autoridad.

Si la compensación se basa en la tasación del valor de mercado de cada parcela o cada unidad de vivienda, habrá que hacer un levantamiento catastral. Cuando la población afectada no tenga títulos de propiedad, como ocurre en prácticamente todos los asentamientos urbanos marginales, el catastro tendrá que proporcionar a los ocupantes de la tierra o la parcela una prueba de su derecho a compensación. Tal vez sea posible combinar el levantamiento catastral con el censo y decidir que la fecha de ambos constituirá la fecha límite para la compensación, pero por lo general el levantamiento catastral tiene lugar en una fecha posterior.

Análisis social

Los estudios de base deben ir más allá de una simple enumeración de la población y servir de análisis de los distintos grupos y organismos afectados por el proyecto o que tienen un interés legítimo en él y de las relaciones entre ellos. Es importante comprender los intereses de los distintos grupos y asegurarse de que en el proceso de consulta las opiniones y las aspiraciones de cada uno de ellos están adecuadamente representadas.

Poblaciones urbanas

Existen importantes diferencias entre las prioridades, las aspiraciones y la organización social de las poblaciones rurales y urbanas. Actualmente buena parte del reasentamiento en proyectos financiados por el Banco corresponde a proyectos de desarrollo urbano.

Las poblaciones urbanas y rurales difieren desde el punto de vista de sus necesidades de tierra y su apego a ella. Las poblaciones rurales suelen haber residido durante mucho tiempo en la región y suelen tener un especial apego a la tierra porque han trabajado du¬rante muchas generaciones en la agricultura o en el manejo de los recursos naturales. Suele haber además una fuerte relación entre el lugar, las redes familiares y los valores socioculturales. La reubicación, especialmente si significa que habrá que trasladarse a una gran distancia, que se pasará de la producción agrícola a otra forma de actividad económica o que se perderá el acceso a los recursos naturales, será traumática e inevitablemente será más difícil formular las opciones para mitigar sus efectos.

Las poblaciones urbanas marginales, en cambio, suelen haber emigrado a la ciudad hace relativamente poco tiempo y no tienen necesariamente apego alguno a un lugar ni una zona en particular. Les importa más la facilidad de acceso a los lugares de trabajo, a los servicios y a ciertas redes de apoyo social. Por lo tanto, las poblaciones urbanas afectadas por un reasentamiento pueden estar más dispuestas a trasladarse, a condición de que se les permita participar en el proceso de adopción de decisiones en cuanto a la selección del lugar y de que se mantengan intactas sus redes sociales y sus posibilidades de acceso a actividades que generen ingresos.

Estas poblaciones urbanas están por lo general más dispuestas a cambiar de trabajo y a aceptar nuevas iniciativas como parte de las medidas de rehabilitación. Así ocurre en particular en el caso de los pobres en zonas urbanas que tienen una elevada tasa de desempleo o subempleo y tienden a participar en los sectores informales de la economía. Para ellos, el reasentamiento puede servir de posibilidad para mejorar sus aptitudes, lograr acceso a la educación o hacer sus negocios fuera del sector informal.

El reasentamiento relacionado con proyectos de infraestructura urbana suele ofrecer mayores posibilidades de beneficios para la población afectada. En el caso de los proyectos de infraestructura urbana, los beneficios recaen sobre la ciudad propiamente dicha o sus zonas inmediatamente aledañas en virtud, por ejemplo, del mejoramiento de los caminos de acceso, el saneamiento o el drenaje. Ello facilita la planificación del reasentamiento en un contexto más amplio de desarrollo en donde es posible rehabilitar a la población afectada como parte del proceso de mejoramiento urbano.

Por último, las poblaciones rurales y urbanas difieren en cuanto a las opciones que pueden ofrecerse por concepto de compensación, mitigación o rehabilitación. Básicamente, el elemento principal en las soluciones para las poblaciones rurales será la tierra. Las poblaciones urbanas, en cambio, tienen más flexibilidad y podrán elegir entre diversas opciones que incluyen el desarrollo o la formación profesionales, oportunidades de trabajo o distintos tipos de programas de vivienda. Hay que insistir en que la consulta a la comunidad y la participación de ésta son elementos fundamentales para que el plan de reasentamiento sea eficaz y flexible y pueda llevarse a feliz término.

Las necesidades especiales de los grupos vulnerables

Es muy importante identificar los grupos o sectores particularmente expuestos a riesgos. El reasentamiento es difícil para todos, pero es especialmente traumático para quienes carecen relativamente de poder o están más profundamente apegados al lugar en que viven o a su región de origen. De hecho, suele existir el riesgo de que las personas o los sectores más poderosos de la población afectada fijen las condiciones o monopolicen los beneficios. Dos de los grupos más vulnerables, en este caso son las mujeres, las personas de edad

Las mujeres

Las mujeres tienden a ser vulnerables porque en la planificación del reasentamiento se suele hacer caso omiso de sus intereses. Los censos de base pueden estar dirigidos al varón “jefe de familia” y puede ocurrir que no se entreviste a las mujeres, aunque la proporción de hogares encabezados por una mujer sea alta, especialmente entre los pobres. Los ingresos de la mujer y sus actividades productivas suelen considerarse complementarias a las del hombre y no se tienen debidamente en cuenta en los planes de compensación. Además, los procedimientos relativos al título de propiedad de las tierras pueden tener un sesgo inherente contra la mujer o contra las unidades familiares encabezadas por una mujer. Por lo general, las mujeres no participan en las organizaciones políticas locales de manera que su opinión no se escucha al consultar a éstas.

El hecho de no atender los intereses de las mujeres puede afectar al éxito final de un programa de reasentamiento y constituye una oportunidad perdida para estimular el desarrollo y la autosuficiencia de la población reasentada. Tras una década o mas de estudiar el papel de la mujer en los proyectos de desarrollo, su eficacia para organizarse a fin de aprovechar recursos, administrar pequeños proyectos productivos o iniciar programas sociales ha quedado demostrada. La capacidad de la mujer para organizar responde en parte a las relaciones sociales de cooperación que establece para el desempeño de las tareas domésticas y el cuidado de los niños. La organización de la mujer en torno a cuestiones de cuidado del niño, salud, educación u otras puede constituir una forma eficaz de comenzar la tarea de organizar a la población afectada si existen pocas entidades para ello. La investigación ha demostrado además que, cuando la mujer organiza, es más proba¬ble que la familia entera se involucre y participe en el proyecto, lo que sirve de medio eficaz para tener en cuenta cuestiones de rehabilitación más amplias.

Las personas de edad

Las personas de edad de todas las sociedades pueden ser vulnerables en épocas de cambio rápido, como en el curso de un reasentamiento, porque no pueden ajustarse rápidamente a cambios en la forma de vida, a un nuevo entorno o a nuevos patrones de empleo. También pueden encontrarse en situación de desventaja en los planes de reasentamiento que requieren que la construcción de viviendas sea por cuenta de las personas afectadas. Durante el reasentamiento pueden surgir conflictos generacionales a medida que los jóvenes y las personas de más edad perciben necesidades distintas o quieren resultados distintos. En los procedimientos de consulta con la comunidad habría que dejar tiempo para resolver estas diferencias a fin de que el reasentamiento se llevase a cabo de la mejor manera posible y para no descuidar a las personas de edad.