Impactos ambientales/Políticas y Objetivos

Introducción

El reasentamiento involuntario puede tener consecuencias traumáticas para la vida de aquellos que viven en la zona de influencia de proyectos de Infraestructuras a gran escala. Constituye una ruptura repentina de la continuidad del tejido social y puede tener como resultado el empobrecimiento de la población reubicada. Los cambios que causa se pueden distinguir de los procesos de desarrollo normales ya que desbarata los patrones de asentamiento y las formas de producción, desorganiza las redes sociales y reduce la sensación de control sobre su vida que tiene la gente. Puede constituir una amenaza para su identidad cultural y causar graves problemas de salud. A las dificultades que entraña el desplazamiento de grupos sociales, se suman las que conlleva su reasentamiento en nuevos lugares y el restablecimiento de sistemas económicos y sociales sostenibles.

El reasentamiento, cuando está mal planificado o no se ejecuta adecuadamente, constituye siempre un importante costo adicional para el proyecto principal y puede tener efectos a largo plazo para la población afectada y para la región aledaña. Puede causar resistencia local y tensión política, así como importantes demoras en la ejecución del proyecto, cuyos resultados son sobrecostos, menores beneficios del proyecto y, en casos extremos, incluso la suspensión de éste. Este costo adicional casi siempre es mayor que la inversión que habría sido necesaria para planificar y ejecutar un programa de reasentamiento aceptable.

Objetivos y principios

El objetivo general del reasentamiento debe consistir en mejorar la calidad de vida, la seguridad física, la capacidad productiva y los ingresos de todas las poblaciones afectadas o, como mínimo, dejarlos, dentro de un período razonable, en el mismo nivel que tenían antes. Los principios por los que debe orientarse un programa de reasentamiento son los siguientes:

Evitar o minimizar los desplazamientos de población

Hay que evitar el reasentamiento cada vez que sea posible. Antes de adoptar las decisiones fundamentales hay que estudiar otras opciones y considerar lugares alternativos para los cuales no se necesite un reasentamiento o se necesite uno de menor magnitud. Cuando el reasentamiento sea inevitable, hay que tratar de reducir el número de personas afectadas por el proyecto. Por ejemplo, ese número puede reducirse reformando el diseño de sistemas de drenaje, o trazados de los colectores, para evitar las zonas más densamente pobladas.

Asegurar la participación de la comunidad

La participación de la comunidad es esencial para que el plan de reasentamiento culmine con éxito. La participación facilita el suministro de información y sirve para que el plan de reasentamiento tenga en cuenta las necesidades y las aspiraciones de la población afectada. Promueve una mayor transparencia y alienta a la comunidad a tomar un papel más activo en el desarrollo económico y en el funcionamiento y el mantenimiento de la infraestructura local. Un proceso efectivo de consulta también es indispensable para no generar expectativas excesivas ni especulaciones.

Considerar el reasentamiento una oportunidad de desarrollo sostenible

El reasentamiento debe incluir, como mínimo, una compensación completa por la pérdida de bienes e ingresos. Para lograr un verdadero desarrollo sostenible, las medidas de reasentamiento deben incluir el desarrollo económico, la infraestructura y los servicios y no limitarse únicamente a las medidas de mitigación. La indemnización en dinero no suele constituir una solución viable de los problemas causados por el reasentamiento. En los proyectos de infraestructura y urbanización, todos los hogares que están en la influencia inmediata del proyecto, cualquiera que fuera su situación antes del desplazamiento, deberan beneficiarse del mejoramiento del abastecimiento de agua, el saneamiento, los caminos de acceso o el transporte público.

Definir los criterios para la compensación

Se necesitan definiciones legales para determinar el derecho a la reposición de tierras o vivienda, la indemnización en dinero, o la rehabilitación económica y otros beneficios. Las definiciones deben comprender conceptos básicos como qué constituye la “unidad familiar”, así como las fechas en que se han de tasar las pérdidas. Establecer tan pronto como fuese posible procedimientos destinados a desalentar la especulación y evitar la llegada de gente que trate de aprovecharse de las medidas de compensación, incluido el establecimiento de una fecha límite para la determinación de quiénes tienen derecho a la compensación.

Compensar según el costo de reposición

Las personas desplazadas no deberan subvencionar el proyecto principal por recibir una compensación injusta y, por lo tanto, deben recibir el costo íntegro de reposición de sus bienes. La indemnización únicamente en dinero no constituye por lo general la mejor solución. Si fuese preciso recurrir a ella, habría que ofrecer también apoyo para cerciorarse de que es utilizada para la reposición de los bienes. En este proceso deberían participar tanto mujeres como hombres. Es preferible ofrecer diversas opciones, que tengan en cuenta las características económicas, sociales y culturales propias de la población. Esas opciones pueden incluir el canje de tierras, programas de desarrollo económico, vivienda, indemnización en dinero o una combinación de ellas.

Compensar la pérdida de derechos consuetudinarios

La inexistencia de títulos de propiedad de la tierra o de otros recursos no debe constituir un obstáculo para la compensación. Los planes de reasentamiento deberían complementar las disposiciones legales vigentes y, concretamente, tener en cuenta las necesidades de quienes no están protegidos por la ley. Diversos grupos, como los habitantes que carezcan de títulos de propiedad de sus parcelas, se debera reconocer los derechos de las unidades familiares establecidas y ofrecerles otras viviendas aceptables, junto con servicios básicos, además de darles la oportunidad de obtener, con el tiempo, la escritura de propiedad correspondiente. Este proceso debe ser equitativo y, en la medida de lo posible, no hay que crear privilegios indebidos para los hogares que estén en las inmediaciones de las obras del proyecto.

Crear oportunidades económicas para la población desplazada

La causa principal de problemas, incluso en los reasentamientos urbanos, es la pérdida de oportunidades económicas. Los programas de desarrollo económico sostenible deberían ser apropiados a los distintos grupos y comunidades afectadas y tener en cuenta sus aptitudes, sus aspiraciones y la disponibilidad de mano de obra. En las zonas urbanas, los planes de reasentamiento deben asegurarse de que las personas desplazadas tengan oportunidades de empleo y esto reviste particular importancia cuando se desplazan trabajadores del sector informal de una ciudad a suburbios.

Proporcionar un nivel aceptable de vivienda y servicios

El plan de reasentamiento debe servir de oportunidad para mejorar la calidad de la vivienda y la prestación de servicios. Las opciones en cuanto a la vivienda pueden incluir la construcción de unidades completas, el suministro de unidades básicas o lotes con servicios básicos. Como alternativa, se puede prestar asistencia a las familias para que repongan su vivienda utilizando la indemnización que perciben como pago total o parcial si la vivienda es de calidad considerablemente superior. Hay que discutir las alternativas con las familias desplazadas y cerciorarse de que sean aceptables desde los puntos de vista social, cultural y financiero. Habría que tener en cuenta el tamaño y la composición de la familia, el clima y las cuestiones de privacidad. Es prudente basar el diseño en estructuras tradicionales, tal vez incorporando nuevos materiales y tecnología a fin de mejorar la higiene, la aislación, el desagüe y el control de vectores. En cuanto a la prestación de servicios, hay que tener en cuenta la necesidad de caminos de acceso, abastecimiento de agua, drenaje y saneamiento, así como de electricidad, alumbrado público, escuelas y centros de salud.

Tener en cuenta las cuestiones de seguridad

Un reasentamiento mal planificado causa pobreza e inseguridad y sirve de terreno fértil para la delincuencia organizada, el tráfico de drogas y el terrorismo. Estos problemas no tienen una solución fácil, pero es posible hacerles frente mediante la consulta con la comunidad y su participación, la seguridad de la tenencia, oportunidades de empleo, servicios de instalaciones de educación y esparcimiento y el diseño cuidadoso de los lugares de reasentamiento.

Los planes de reasentamiento deben tener en cuenta a la población de acogida

Las “comunidades de acogida” que reciben a los desplazados deberían participar también en la planificación y ejecución del programa de reasentamiento y habría que ofrecerles asistencia para superar los posibles efectos negativos. A fin de mejorar la integración de los dos grupos y reducir el riesgo de conflicto, hay que suministrar tanto a los reasentados como a la población de acogida, infraestructura y servicios básicos, abastecimiento de agua potable, escuelas y atención primaria de salud.

Obtener información precisa

Es indispensable contar con información precisa acerca del número de personas afectadas. Estos estudios deben recabar información acerca de la composición social, económica y étnica de la población. El proyecto debería recurrir a las ciencias sociales para identificar los temas fundamentales y determinar si existen en la población afectada grupos particularmente vulnerables. En las zonas urbanas es menester prestar especial atención a las necesidades de las mujeres, los jóvenes y las personas de edad. En concreto, hay que asegurarse de que los grupos más vulnerables sean adecuadamente consultados y debidamente compesados en las actividades propuestas en el plan de reasentamiento. Como parte de los estudios básicos, habra que proceder a un análisis de los interesados directos a fin de comprender e identificar bien a los distintos grupos de interés.

Incluir el costo del reasentamiento en el costo general del proyecto

La planificación y ejecución del reasentamiento constituyen parte integrante del proyecto que lo causa. Al estudiar todas las alternativas en el proyecto y calcular la tasa de rentabilidad de éste hay que tener en cuenta el costo íntegro del reasentamiento y la compensación. El reasentamiento involuntario debe ser considerado también parte integrante del diseño del proyecto desde las primeras etapas de su preparación. El presupuesto del plan de reasentamiento debe ser preparado y programado en coordinación con las obras materiales del proyecto principal. La inclusión del costo del reasentamiento en el costo total del proyecto sirve para que el reasentamiento se lleve a cabo de forma coordinada con las actividades de construcción.

Tener en cuenta el marco institucional apropiado

La selección de un marco institucional debe hacerse en la primera parte del ciclo del proyecto. Hasta ahora no se ha demostrado que haya un arreglo institucional preferible para la ejecución de actividades de reasentamiento. El hecho de asignar la responsabilidad operacional del reasentamiento al organismo que se encarga de las obras civiles y de ingeniería no asegura automáticamente una coordinación adecuada entre la construcción y el reasentamiento. Muchas veces, es preferible establecer una unidad separada en el marco general del proyecto que cuente con la suficiente autoridad, un presupuesto adecuado y el personal necesario para ejecutar el plan de reasentamiento. Hay que enunciar claramente los vínculos entre la unidad de reasentamiento y el proyecto en general, al igual que los vínculos con las unidades administrativas locales involucradas. Los organismos del gobierno local deberan participar en el reasentamiento, porque pueden aportar su experiencia, conocen bien a las comunidades afectadas y, en última instancia, serán responsables de ellas.

Establecer procedimientos independientes de supervisión y arbitraje

Los procedimientos de compensación deben ser supervisados independientemente para asegurar que se haga una valoración justa de los bienes y se indemnice únicamente a aquellos cuya propiedad es afectada. Es importante llevar registros precisos de todos los pagos. Hay que establecer procedimientos independientes para resolver las diferencias respecto de la compensación y otros beneficios. El proceso de arbitraje debe estar abierto a todos los afectados, sin costo alguno, y los resultados deben tener fuerza legal. Es conveniente reunir un grupo de expertos independientes a fin de que asesore sobre cuestiones técnicas relativas al reasentamiento.

Políticas y Procedimientos actuales del BID

El Comité del Medio Ambiente (CMA) publicó en 1990 varios documentos sobre estrategias y procedimientos que se refieren directamente a cuestiones relativas a los reasentamientos. Esos documentos establecen las normas para la acción del Banco en la materia, que deben cumplirse como parte del proceso de supervisión ambiental. Antes de 1990, los problemas de reasentamiento se tenían en cuenta en las listas de verificación socioculturales preparadas por los departamentos operacionales del Banco para el personal que trabajaba en proyectos en distintos sectores. Más recientemente, el documento de 1994 relativo al Octavo Aumento General de Recursos, que orientará la política del Banco en los años venideros, se refiere concretamente a la cuestión del reasentamiento y asigna especial importancia a la pronta preparación de planes de reasentamiento y su presentación antes de la aprobación por el Directorio, además de señalar la necesidad de que el Banco siga mejorando y actualizando sus lineamientos y procedimientos en cuanto a reasentamiento. El Banco está preparando una política operativa que será presentada al Directorio para su examen en 1997.

Los procedimientos del CMA

En 1990 el Comité del Medio Ambiente del Banco aprobó las “Estrategias y procedimientos para temas socioculturales en relación con el medio ambiente”. Se estableció en ellas que la División de Protección del Medio Ambiente (ahora, División de Medio Ambiente) prestaría apoyo para la identificación, la planificación y el análisis de los componentes sociales de las operaciones que conllevasen un reasentamiento. Según los procedimientos aprobados, la División de Medio Ambiente tiene que asegurarse de que en todos los proyectos que conllevan un reasentamiento se adopten las siguientes medidas:

Se deben tener cuidadosamente en cuenta los factores socioculturales que puedan afectar a la viabilidad de los proyectos.
Se deben llevar a cabo los estudios de base iniciales de la población afectada apenas se haya tomado la decisión de proceder al análisis del proyecto.
Los componentes de costo, marco cronológico, diseño, mecanismos de ejecución y fortalecimiento institucional del plan de reasentamiento deben formar parte integrante del proyecto desde el inicio.
Debe mantenerse el principio de consulta con la comunidad y participación de ésta a lo largo del proceso de diseño y ejecución del proyecto.
Las medidas y los procedimientos concretos del plan de reasentamiento deben abarcar no sólo los aspectos de transición a corto y mediano plazo, sino también las medidas orientadas a aumentar las posibilidades de viabilidad económica y social a largo plazo de las nuevas comunidades.
Se debe prestar especial atención a la supervisión por el Banco de la ejecución del proyecto.

Actualmente, se está llevando a cabo una revisión de los procedimientos de calidad ambiental a fin de tener en cuenta el mandato del Octavo Aumento General de Recursos, así como los cambios institucionales surgidos de la reorganización interna del Banco. Los procedimientos han de afianzar la función del CMA en la identificación de la necesidad de planes de reasentamiento y la supervisión de su calidad, como parte de su mandato general de asegurar que se preste la debida atención a los efectos sociales y ambientales de los proyectos. Los nuevos procedimientos tomarán también como base la política de difusión de información (1994) y las “Estrategias y procedimientos para la interacción entre el Banco Interamericano de Desarrollo y las organizaciones no gubernamentales” (1990), así como las “Estrategias y procedimientos para temas socioculturales en relación con el medio ambiente” (1990).

El Octavo Aumento General de Recursos

Las negociaciones para el Octavo Aumento reflejaron un nuevo paradigma y establecieron tres campos de acción prioritarios, a saber:

reducción de la pobreza y equidad social;
modernización e integración; y,
el medio ambiente.

El documento del Octavo Aumento encomienda al Banco que adapte sus operaciones a las metas del desarrollo sustentable concentrando una mayor proporción de sus préstamos en los sectores sociales, asegurando la administración sostenible de los recursos naturales y consolidando la reforma del sector público a fin de promover la modernización. El párrafo 2.44 g) del informe dice que:

“El Banco continuará aplicando las estrategias y procedimientos elaborados para los proyectos que requieren el traslado de poblaciones. Esto incluirá la consulta con los afectados ... la incorporación de los problemas de reasentamiento en las evaluaciones del impacto ambiental, y la preparación de planes detallados de reasentamiento ... Cuando un proyecto tenga un componente de reasentamiento, el plan de reasentamiento se preparará en las primeras etapas del diseño del proyecto y estará listo cuando éste sea presentado al Directorio. El plan de reasentamiento formará parte de los resúmenes ambientales y las evaluaciones del impacto ambiental. El Banco llevará también una lista de los proyectos en curso que entrañen el reasentamiento de comunidades y seguirá actualizando sus procedimientos y directrices en la materia” (AB-1704, párr. 2.44 g)).

El documento del Octavo Aumento también se refiere a la política de difusión de información del Banco. Esta política se basa en el supuesto de que la eficacia de los proyectos será mayor si hay acceso público a la información y se consulta a las poblaciones afectadas. La disponibilidad pública de los documentos de los proyectos obedece al propósito de facilitar la participación de los beneficiarios en la planificación y la ejecución de los proyectos sociales y ambientales.