Toda esta información otorgada por la comisión constituyente ^[1].

Introducción

A continuación se muestra la sesión 45^a de la Comisión 3, constitutiva, celebrada el jueves 03 de marzo de 2022, de 09:46 a 12:40 Horas.

Asistencia

Orden del día

Recibir en audiencia pública (del art. 42 del Reglamento de Participación Popular) a las siguientes personas:

El señor Esteban Szmulewicz, académico de la Universidad Católica del Norte en el área de Derecho Público

El expositor comentó relatando algunas lecciones de las crisis recientes, haciendo hincapié en que no hay una conclusión unívoca respecto a las ventajas de un modelo más centralizado o más descentralizado. Sin embargo, hay consenso en tres aspectos cruciales en Estados descentralizados. Una división de poderes poco clara entre el centro y las regiones y alto nivel de asimetría en capacidad administrativa y poder político entre las regiones. Débiles relaciones intergubernamentales y la falta de una cámara territorial.

Expuso los distintos tipos de autonomía territorial que pueden ser consagrados constitucionalmente. En relación a la autonomía política, manifestó la necesidad de ordenar mejor las competencias de los órganos del nivel regional, precisar mejor las atribuciones de fiscalización al ejecutivo del gobierno regional y abogar porque la ley nacional fije las bases para los reglamentos regionales con un amplio margen normativo, en ciertos ámbitos competenciales. A partir de leyes de bases, con la necesaria concurrencia sobre todo de la cámara territorial, luego la normativa regional pueda detallar, adecuar o adaptar esta legislación básica a las particularidades de cada región. Precisar la potestad normativa residual, indicar que la ley será la norma de clausura del sistema de fuentes del derecho, pero siempre considerando un catálogo no menor de materias de ley que requieren la concurrencia de ambas cámaras y sobre todo la cámara territorial. Precisar la naturaleza del Estatuto Regional, norma clave en las relaciones institucionales, en la organización interna y los procedimientos de cada región.

En cuanto al procedimiento de elaboración, indicó que el mecanismo de aprobación previsto sería más propio de un reglamento interno del Gobierno regional, y no un Estatuto regional como en España (artículo 81 de la Constitución española), donde cada Estatuto pasa por el órgano legislativo nacional. Además, un estatuto regional debiera requerir un quórum mayor al de mayoría absoluta, dada su naturaleza jurídica y política, y a fin de ser realmente legítimo y consolidarse en el tiempo.

En relación a la autonomía administrativa, destacó que es importante el tema del traspaso de competencias del nivel central al nivel regional y local, para la sostenibilidad en el tiempo del proceso de descentralización y su efectiva materialización. En todo Estado descentralizado, por mucha descentralización que admita, existen autoridades de representación del nivel central en los territorios. Lo anterior se relaciona con la procura de las funciones del Estado en los territorios. En España, esa función la realizan los Delegados del Gobierno (artículo 154 de la Constitución española), mientras que en Italia se los denomina Comisarios o Prefectos del Gobierno (artículo 123 inciso 2° de la Constitución italiana).

Respecto de la autonomía fiscal, permitiría abordar temas de financiamiento regional y local, aumento de transferencias desde el nivel central, potestad tributaria regional (Ej. equidad en el pago de patentes o explorar nuevos tributos. La experiencia comparada ha demostrado que es muy importante para la equidad territorial, un fortalecimiento de los fondos de convergencia o compensación territorial. Reconocimiento a un principio constitucional de aumento progresivo del porcentaje de recursos públicos de decisión propia de los gobiernos regionales y locales.

Por otro lado, expuso sobre la Cámara Territorial, indicó que la descentralización es un proceso, que empieza con la Constitución pero que no termina ahí. Esto implica que se van a necesitar leyes para consolidar el proceso. No hay forma de que las regiones tengan un input significativo en estas leyes sin una Cámara Territorial. En un unicameralismo es imposible por la distribución poblacional en Chile. El sentido final de optar por un bicameralismo asimétrico es ejercer “poder compartido” en las decisiones nacionales que impactan el desarrollo y futuro de las regiones y comunas de Chile. Para ello es necesario ampliar tanto el alcance de las “atribuciones” de la Cámara Territorial como también las materias que correspondan a “leyes con acuerdo regional”, respecto de las cuales la Cámara Territorial concurrirá a su formación, deliberación y aprobación.

Asimismo, destacó la necesidad de ampliar las competencias de esta cámara de conformidad al tenor de las propuestas que hoy se conocen:

I) Aprobar políticas públicas nacionales que inciden o impactan en las competencias, atribuciones, funciones y/o recursos de las entidades territoriales autónomas (gobiernos regionales y gobiernos locales).

II) Aprobar la acción del gobierno nacional de hacer uso de sus poderes de sustitución de las medidas adoptadas por algún gobierno regional.

III) Aprobar tratados internacionales que tengan impacto sobre las economías regionales y cuestiones limítrofes.

IV) Ratificar nombramiento de altas autoridades del Estado que pueden afectar o incidir en la forma de Estado, tales como las/os ministros del tribunal constitucional u órgano de justicia constitucional, las/os ministros de la Corte Suprema, la/el Contralor General de la República, entre otras.

Destacó como relevante el diferenciar entre roles de “Cámara Territorial y Asambleas Regionales. Parece poco conveniente que las candidaturas a la Cámara Territorial y a la Asamblea Regional vayan en una misma lista. Esto plantea problemas de adecuada distinción entre los respectivos roles al electorado, ya que son dos elecciones distintas y con votos diferentes. Además, se crea una distinción entre asambleístas de primera y de segunda categoría. En este sentido, para cautelar la mala práctica del “turismo electoral” (candidaturas regionales que no tienen conexión significativa con la región), parece razonable plantear criterios explícitos de avecindamiento y residencia.

Finalmente, destacó la necesidad de precisar plazos de tramitación y urgencias: En tercer lugar, otro tema relevante son los plazos de tramitación de las leyes de acuerdo regional. La propuesta establece que las leyes de acuerdo regional deberán ser aprobadas por el Consejo Territorial en “el más breve plazo”, de lo contrario se entenderá que el Consejo aprueba el proyecto. En los hechos, esto favorece desmedidamente al Congreso Plurinacional y al Presidente de la República, y parece una presión indebida a la Cámara Territorial, lo que restringe espacios a la deliberación racional y pausada. Algo similar ocurre con la posibilidad de insistencia. La propuesta incluye la posibilidad que ante la falta de acuerdo en la comisión mixta, el Congreso Plurinacional pueda insistir por un voto de mayoría. Dado que solo habría mixta para los proyectos acotados a las leyes de acuerdo regional, debería ser la Cámara Territorial la que tenga la facultad de insistir.

De la misma manera, la propuesta define “leyes de acuerdo regional”, parece razonable fortalecer el alcance de la propuesta respecto del efectivo ejercicio del poder compartido de las regiones en decisiones que las afectan, incorporando, por ejemplo, no sólo mecanismos de distribución fiscal y presupuestaria, sino también, mecanismos de recaudación subnacional, para pasar del actual 16,5% de recaudación fiscal subnacional en Chile, a acercarnos al 28,9%, que es el promedio OCDE. Así también es fundamental que la Cámara Territorial pueda pronunciarse respecto de la modificación de impuestos que afecten a las regiones (ejemplo, el royalty minero), y en general leyes que tengan incidencia regional en lo ambiental, productivo, inversión, desarrollo social y cultural, ciencia, conocimiento, tecnología e innovación; y así como en materias de cooperación y solidaridad interregional, y cooperación internacional descentralizada, entre otras.

Finalizó su exposición, estableciendo las siguientes conclusiones:

i) Tenemos que avanzar muy fuerte en la descentralización incluso política, incluyendo una potestad reglamentaria significativa. Vamos a tener gobiernos locales y gobiernos regionales fuertes, capaces de definir políticas públicas, capaces de desarrollar proyectos públicos, proyectos de desarrollo.

ii) Para esta descentralización integral, hay que avanzar en las materias de capacidad administrativa, financiera y equidad territorial, y gobiernos locales.

iii) Gobiernos Regionales fuertes, con base democratica y capaces de definir políticas públicas y desarrollar proyectos públicos, infraestructura, inversión, ejecutar obras públicas, proyectos de desarrollo, sin necesariamente contar con leyes regionales. Se van a lograr estableciendo en la propia Constitución competencias ejecutivas y normativas para los Gobiernos regionales.

iv) Una Cámara Territorial es necesaria dado que junto con reconocer la autonomía política a los territorios, es importante un órgano legislativo que tenga un principio de representación distinto al Congreso Plurinacional, y que tenga funciones distintas también, que no legisla sobre todas las materias, sino que legisla sobre las materias que son de interés para el desarrollo de los territorios y participa en nombramientos clave para el desarrollo del proceso descentralizador.

El señor César Rojas Ríos de la Asociación de Municipalidades de Chile

El expositor comenzó relatando que durante el año 2020, la Asociación de Municipalidades de Chile (AMUCH) se propuso impulsar un proyecto de modernización estructural y jurídica con el objetivo de sentar las bases para el desarrollo de una nueva institucionalidad del Estado a nivel local, pensando en la configuración de un municipio capaz de adaptarse a las necesidades de un nuevo Chile y a un futuro que se vislumbra cada vez más exigente a raíz de los rápidos avances de las tecnologías de la información y las comunicaciones.

Precisó que el proyecto desarrollado por la Asociación de Municipalidades de Chile (AMUCH), concibió dentro de sus objetivos revelar la importancia de una modernización estructural y jurídica del Estado a nivel local, promoviendo un nuevo tipo de municipio para Chile, es decir, gobiernos locales con capacidad de gestión territorial que permita su sustentabilidad en el tiempo y tenga capacidad de otorgar servicios que respondan a los nuevos desafíos propios de la sociedad actual y sus cambios.

Continuó señalando que el cambio que necesita propiciar el sector municipal tiene dos aspectos fundamentales: uno técnico y otro político. El aspecto técnico tiene que ver con todas las acciones que contribuyan a potenciar y modernizar la gestión de sus recursos en vistas de hacer óptimo su trabajo interno y los servicios que brindan a la comunidad. El aspecto político, en tanto, corresponde a la nueva imagen que se espera pueda proyectar los municipios de cara a la ciudadanía con el propósito de ser vistos como organizaciones más cercanas, más eficientes y confiables.

Por lo anterior, propuso las bases de una nueva institucionalidad municipal. El estudio dedicado hacia una propuesta de reforma constitucional señaló los principios sobre los cuales se deberían sentar las bases de una nueva institucionalidad municipal , los que en síntesis son:

a) Toma de decisiones. Qué capacidad tiene el municipio para tomar decisiones relevantes en su ámbito territorial.

b) Administración y recaudación de ingresos. Responsabilidad de los municipios en la administración y recaudación de sus recursos.

c) Administración municipal. Nivel de autonomía del que disponen los municipios para elaborar sus propias políticas de administración de personal y definir sus propias orientaciones de gasto.

d) Definición de políticas y estrategias de desarrollo Local. Posibilidad de establecer de sus propias políticas de desarrollo local, cuál es el nivel de supeditación de éste a las preparadas por otras instancias de gobierno.

En cuanto al principio de equidad territorial, señaló que uno de los problemas actuales más trascendentes de las municipalidades en Chile son las desigualdades comunales que se busca mitigar con el principio de equidad territorial, que parte estableciendo soluciones jurídicas, consagrando constitucionalmente el elemento territorio como esencial dentro de la definición de municipalidades. Este principio permite distinguir los distintos tipos de municipios y realidades comunales (urbanas y rurales), obliga a legislar en ese sentido las políticas públicas para cada uno, dejando de lado las políticas uniformes y se enfocan en las necesidades de cada comuna; y se obliga a los Ministerios a escuchar a los municipios.

En cuanto al principio de reconocimiento de categoría de municipios, indicó que el reconocimiento de categorías o tipos de municipios busca fortalecer la autonomía, adaptar la estructura municipal a la realidad de la comuna (urbana y rural), para así resolver rápidamente los problemas, necesidades de los vecinos, que impactan directamente en su calidad de vida.

En cuanto al principio de preferencia competente, señaló que este busca colocar al centro y como principal prestador de servicios a la comunidad, a los Municipios y no el Estado Central. Hoy en día los municipios son meros colaboradores del Gobierno central.

Se necesita menos burocracia estatal, apuntando a la efectividad y eficiencia de los servicios. El apoyo central de los municipios deben ser de los gobiernos regionales, así el municipio pasa a ser el principal creador de condiciones sociales para el desarrollo de las personas en el cumplimiento del fin del Estado que es la satisfacción del bien común.

Respecto del principio de mayor distribución de recursos del presupuesto nacional, a través de las municipalidades, señaló que se debe nivelar a Chile con los países unitarios OCDE (30% del presupuesto nacional debería distribuirse directamente por los municipios), estableciendo un período de cinco años para cumplir con esta obligación.

Luego se dio cuenta de la concepción de Gobierno local. Señaló que es importante precisar que, si bien se suele hablar de “gobiernos locales” o “gobiernos comunales”, no refleja más que una costumbre o quizás un deseo de significar o pretender una mayor autonomía de las municipalidades, pero, en realidad, ello no tiene base jurídico constitucional, en razón de ser Chile un Estado unitario, tal como señala el citado artículo 3° de nuestra Carta Fundamental.

Finalizó concluyendo que hoy más que nunca se requiere mejorar la credibilidad de las personas en la institucionalidad pública en general y de la municipal en particular, para lo cual, evidentemente, la nueva institucionalidad municipal que se propone se dirige en esa línea, donde, de concretarse, permitirá contar con municipios modernos, más eficientes y ágiles conforme lo exigen las necesidades del siglo XXI.

El señor Pablo Mariman Quemenado, Historiador Mapuche de la Comunidad de Historia Mapuche y académico universitario

Destacó en su inicio que en relación a las autonomías territoriales indígenas es un tema que se desarrolló en muy aceleradamente desde la década de los 80 hasta el presente. Se trata de una institución que tiene su historia, y es que la sociedad indígena y mapuche en particular, han tenido sus propias formas de organización y de representación política, digamos en el espacio, en el territorio. Se mencionó al Wallmapu y como en este territorio histórico y en ese esquema se pueden ver distintas identidades territoriales que en la lengua no mapuche se conocen como como grandes mapas. Con posterioridad, el chileno, a través de la construcción de pactos, y no acuerdos en parlamentos fue regulando y reconociendo esta realidad. Indicó que el Derecho internacional, a través del Convenio 169, de la declaración de los derechos humanos de las Naciones Unidas y también de la OEA, no de los pueblos indígenas.

Aparte de los territorios ancestrales, aparte de la resistencia de los pueblos indígenas, también señaló, debe considerarse la existencia de una propia institucionalidad. Esto es muy importante, por cuanto nosotros hablamos de Gobierno no indígenas y de que no ejercen precisamente la toma de decisiones. Esto se rompió, no por una decisión del pueblo Mapuche, sino por una decisión unilateral que toma el Estado en una chileno, en su construcción, no durante el siglo XIX, y qué impacto considerablemente. En los aspectos materiales de existencia, por ejemplo, en lo que son los territorios del sur del río Biobío, por el cual es posible ver cómo de una cantidad de millones de hectáreas se quedará bajo estas figuras de reducción en solamente el 5% de la totalidad.

En relación a las instituciones del Estado hoy, indicó que muchas de estas instituciones están conectados con los pueblos originarios, desde lo Ministerio a los servicios públicos, pues tienen muy buenas intenciones, civilizar, educar, progresar, desarrollar, pero prescinden precisamente de una colaboración conjunta con la sociedad indígena mientras esta sociedad indígena se desangra. Especialmente desde la década de los 80 hasta el presente, han planteado la interculturalidad como una forma no de relación que descolonice. La plurinacionalidad del país, es decir, la información de distintas naciones o pueblos persistentes a él. También su plurinacionalidad, es decir, las formas o normas que ellos contienen también para hablar o decidir sobre sus asuntos internos también del pueblo y soberanía, o sea, de cómo se construye dentro de los espacios, no en los cuales ellos han hemos vivido. Precisamente, decisiones que son atingentes a su a su aspecto interno y también sus relaciones con el mismo Estado, simplemente se quema ver cómo esto evoluciona en el tiempo.

Finalizó relatando que podemos ver como desde principios del siglo XX hay dos sociedades que están todavía separadas, pero como luego en el transcurso de la primera y la segunda mitad del siglo XX, estas sociedades prácticamente engullidas y no involucrada dentro del esquema de un Estado-nación que no obviamente hace o presta oído, y presta una especie de colaboración o de diálogo intercultural. Pero estamos transitando a un momento especialmente ubicado al siglo XXI, en el cual estas conductas, estas prácticas, la plurinacionalidad, han ido ganando espacio al momento de hoy día existir una Convención Constitucional que trabaja con representantes de pueblos originarios a través de los escaños reservados, está llevando estas discusiones más allá y precisamente nos convoca en este momento. Esa es una frase que la vamos a contar en todos los espacios, indicó.

Acuerdos

Por haberse cumplido el objeto de la sesión, ésta se levantó a las 12: 40 horas.

↑ Comisión de COM 3 Forma de Estado

[1] Comisión de COM 3 Forma de Estado

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